AVIZ la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (în vederea îmbunătățirii cadrului legal cu privire la apărarea drepturilor copiilor minori)
Către: Parlamentul Republicii Moldova
Nr. 1 din 03 februarie 2025
Prin prezenta A.O. „Centrul de Drept al Femeilor” (în continuare- CDF) ține să Vă aducă la cunoștință opinia cu privire la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (în vederea îmbunătățirii cadrului legal cu privire la apărarea drepturilor copiilor minori).
Urmare a analizei conținutului documentului, propunem următoarele modificări şi completări, având la bază următoarele argumente:
În primul rând, A.O. „Centrul de Drept al Femeilor” își exprimă înalta apreciere pentru inițiativele legislative care asigură implementarea recomandărilor Grupului de experți pentru acțiunea împotriva violenței față de femei și a violenței în familie (în continuare GREVIO) cu referire la custodie, drepturi de vizitare și siguranță (articolul 31 din Convenția de la Istanbul), în special susținem propunerile legislative ce vizează investirea instanțelor de judecată cu dreptul de stabilire a programului de vizită. Cu toate acestea considerăm că urmează să fie revizuite substanțial prevederile proiectului deoarece inițiativa legislativă abordează fragmentat recomandările expuse.
Potrivit notei de fundamentare, în practică, părinții care locuiesc separat de copii, întimpină dificultăți la comunicarea cu instituțiile educative și altele, acestea îngrădindu-le accesul la informații referitoare la copiii lor, din motive uneori foarte vagi. Or, ambii părinți, indiferent dacă exercită sau nu autoritatea părintească, au dreptul de a solicita şi de a primi informații despre copil din partea unităților școlare, unităților sanitare sau a oricăror altor instituții ce intră în contact cu copilul. Se consideră motive întemeiate pentru ca instanța să decidă ca autoritatea părintească să se exercite de către un singur părinte doar în caz de alcoolism, boală psihică, dependenţa de droguri a celuilalt părinte, violenţa faţă de copil sau faţă de celălalt părinte, condamnările pentru infracţiuni de trafic de persoane, trafic de droguri, infracţiuni cu privire la viaţa sexuală, infracţiuni de violenţă, precum şi orice alt motiv legat de riscurile pentru copil, care ar deriva din exercitarea de către acel părinte a autorităţii părinteşti.
Prin Legea nr.113/2020 a fost instituită o nouă garanție pentru sporirea protecției victimelor în timpul programelor de vizită cu copiii, fiind prevăzută expres și în art. 15 alin (41) din Legea nr.45/2007 potrivit cărora, pe perioada acțiunii ordonanței de protecție în privința victimei cu copii, indiferent dacă copiii sunt incluși sau nu în ordonanța de protecție, aceștia se vor afla cu părintele-victimă. La solicitarea părintelui-agresor, vizita copilului poate avea loc conform unui program aprobat de către autoritatea tutelară teritorială. Totuși, nici normele Codului familiei și nici Legea nr.45/2007 nu dezvoltă prevederi exprese care să asigure că la adoptarea deciziei privind domiciliul (custodia) copilului, precum și la stabilirea regimului de vizită a copilului de către agresorul familial vor fi luate în calcul cazurile de violență asupra copilului sau asupra persoanei în custodia căreia se află copilul.
În prezent, reglementările Codul Familiei cu referire la stabilirea și executarea programului de vizită a copilului cu părintele necustodiant, sunt în continuare insuficiente pentru asigurarea protecției împotriva violenței, dar și în calitate de remediu contra implicării copiilor în conflictele familiale, având în vedere că acest fenomen este frecvent întâlnit în special când părinții rivalizează. Nu există prevederi despre obligația autorității tutelare de a interzice sau a limita contactul cu copilul, inclusiv pe calea operării unor modificări în graficul de vizită a copiilor, având ca bază restricțiile stabilite agresorului familial, prin ordin de restricție de urgență sau ordonanța de protecție emisă de instanța de judecată.
Potrivit Raportului de evaluare a Strategiei Naționale de prevenire și combatere a violenței față de femei și a violenței în familie pentru anii 2018-2023[1] femeile afectate de violență au identificat o problemă importantă în ceea ce vizează garantarea siguranței mamei și copiilor în timpul executării graficului de întrevedere al tatălui agresor cu copiii. În acest sens s-a specificat că nu se atestă o abordare individuală – sunt situații în care este stabilit graficul de întâlnire cu copilul, iar specialiștii din domeniul asistenței sociale nu intervin în a opera careva modificări la solicitarea mamei, sugerându-le victimelor să se adreseze în instanța de judecată. Atunci când vin plângeri din partea tatălui că mama nu îndeplinește corespunzător obligațiile de părinte, situația este privită strict din punct de vedere legal, fiind exclusă poziția mamei aflată în situație de vulnerabilitate, care, din varii motive, nu poate să asigure o întreținere corespunzătoare. Mai mult, nu există nici o sancțiune pentru celălalt părinte, dacă încalcă graficul de întrevedere. Sancțiuni sunt aplicate numai pentru părintele în a cărui grijă se află copilul și care, din motive obiective, poate să nu asigure întrevederea cu celălalt părinte (activități extra-curriculare ale copiilor, vizite la medic ș.a.).
Neajunsurile procedurilor de tutelă și de vizitare în cazul în care există un istoric de violență domestică au fost, de asemenea, confirmate în cauza Luca c. Republicii Moldova, în care reclamanta, care a fost victima violenței domestice, s-a plâns că copiii lor comuni au refuzat să aibă orice contact cu ea după ce a fost luată de către agresor, în ciuda unui ordin de protecție în vigoare la momentul respectiv. În cadrul procedurii de divorț care a urmat, instanța de divorț competentă a acordat tutela copiilor agresorului, ceea ce a dus la retragerea de facto a drepturilor de vizită ale reclamantei, întrucât, potrivit reclamantei, autoritatea de protecție a copilului nu a reușit să ofere niciun sprijin la timp pentru a preveni înstrăinarea în continuare a copiilor și nu a reușit să evalueze motivele ostilității acestora față de mama lor, în ciuda contextului de violență domestică. În această hotărâre, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat o încălcare a articolului 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului pe motiv că autoritățile nu au investigat dacă comportamentul copiilor era legat de faptul că au fost martori la violență domestică sau de impactul asupra lor al conviețuirii cu autorul violenței domestice. Curtea a concluzionat că autoritățile moldovenești ar fi trebuit să ia în considerare incidentele de violență domestică la stabilirea drepturilor de vizită ale copiilor.
Problema descrisă mai sus este abordată și în Raportul de evaluare[2], în care GREVIO s-a alertat cu privire la practici îngrijorătoare ce vizează stabilirea programului de vizită. Experții în domeniu au subliniat că, de multe ori, copiilor li se cere să se întâlnească cu părintele abuziv fără a se asigura amenajări și spații adecvate, în unele cazuri obligând mama să faciliteze vizitarea între agresor și copiii săi în absența altor soluții. GREVIO îndeamnă autoritățile din Republica Moldova să ia măsurile necesare pentru a se asigura că, la stabilirea drepturilor de tutelă și de vizită sau la introducerea de măsuri care afectează exercitarea autorității părintești, autoritățile competente sunt obligate să ia în considerare toate aspectele legate de violența împotriva femeilor și de violența domestică și să evalueze dacă această violență ar putea justifica restricționarea drepturilor de tutelă și de vizită.
Pentru coroborarea legislației naționale cu prevederile Convenției de la Istanbul și în vederea asigurării unei protecții mai eficiente a copiilor în timpul programelor de vizită, susținem modificările legislație, privind transferul atribuțiilor de examinare a cererilor privind stabilirea programului de vizită de la autoritatea tutelară către instanța de judecată. Investirea instanțelor de judecată cu dreptul de stabilire a programului de întrevederi se fundamentează pe experiența altor state membre UE cum ar fi România, Republica Cehă, Finlanda, Lituania. Cu toate acestea considerăm că inițiativa legislativă abordează fragmentat cazurile de stabilire a dreptului la vizită a copilului, or modificările propuse nu vor veni să rezolve problema punerii în executare a hotărârilor. Or, nici actuala redacție a Legislației Republicii Moldova și nici proiectul de lege nu conțin prevederi clare în partea punerii în executare a hotărârilor prin care se stabilește dreptul de vizită. Dacă în partea determinării domiciliului copilului legislația conține anumite prevederi, chir și dacă sunt neclare, în aprecierea nivelului de reglementare a modului de executare a documentelor executorii privind respectarea graficului de întrevederi cu copilul, se atestă faptul că Codul de executare nu conține absolut nici o reglementare specifică acestei tipologii de documente executorii. În aceste condiții, singurele norme pe care le poate aplica executorul judecătoresc sunt cele de la art. 152 Cod de executare, care reglementează executarea hotărârilor judecătorești prin care debitorul este obligat să efectueze anumite acte nelegate de remiterea unor sume de bani sau a unor bunuri. Mecanismul prevăzut de acest articol, raportat la caracterul complex și specific al executărilor vizând respectarea programului de vizită cu copilul, poate fi calificat ca fiind unul rudimentar. Astfel, tot instrumentarul de care dispune executorul judecătoresc în situații când debitorul se opune respectării graficului de întrevederi este constituit din (1) somații și (2) procese-verbale de aplicare a sancțiunilor contravenționale. Aceste reglementări simpliste, în combinație cu faptul că întrevederile sunt cel mai frecvent săptămânale, dau o perspectiva pesimista șanselor unei executări eficiente și prompte. Or, întocmirea săptămânala a proceselor-verbale contravenționale este o acțiune care, pe măsură ce este frecvent utilizată, devine ineficienta.[3]
Neajunsurile cadrului normativ național în partea punerii în executare a programului de întrevederi sunt reflectate în cauza Bittoun împotriva Moldovei[4] care privește modul defectuos de interpretare și aplicare de către autorități a legislației naționale referitor la dreptul părintelui de a vizita copilului minor. Curtea a hotărât că a avut loc o încălcare a art.8 (dreptul la respectarea vieții private și de familie) din Convenție, constatând că, începând cu momentul când organul de tutelă a stabilit primul grafic de întrevederi, reclamantul trebuia să dispună de un cadru legal adecvat și suficient care să-i asigurare respectarea dreptului de vizită. De asemenea Curtea a constat că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată la un an după depunerea acțiunii de către reclamant, sau în momentul când primul grafic de întrevederi stabilit de către organul de tutelă nu mai era actual, deoarece reclamantul nu mai locuia în Republica Moldova. La acest subiect, ea afirmă că în cauzele cu referire la relațiile dintre părinte și copilul său trebuie să se manifeste o diligență deosebită, deoarece trecerea timpului riscă să nu ofere o soluție adecvată problemei apărute. Curtea a considerat că modul în care fusese interpretată și aplicată de către autorități legislația națională nu a permis protejarea interesului reclamantului potrivit exigențelor articolului 8 din Convenție.
În mod similar, în cauza Svernei împotriva Moldovei[5] Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reiterat eșecul autorităților naționale de a pune în aplicare măsuri adecvate ce i-ar permite unui părinte să mențină legătura cu copilul său. Curtea a hotărât că a avut loc o încălcare a art.8 (dreptul la respectarea vieții private și de familie) din Convenție, considerând că măsurile adoptate de autorități au fost insuficiente. Curtea a considerat că instanțele de judecată ar fi putut lua în considerare să implice mai mult serviciile sociale sau să solicite asistență psihiatrilor sau psihologilor pentru copii, în vederea facilitării contactul dintre părți. De asemenea, autoritățile, ar fi putut lua în considerare posibilitatea unor întâlniri într-un mediu protejat în prezența ofițerilor din serviciile sociale. La fel, Curtea a reamintit că existența unui canal de mediere civilă în sistemul judiciar național este oferit ca ajutor la cooperare pentru toate părțile în litigiu. Curtea a observat că singura măsură dispusă de instanțe, constând în obligarea serviciilor sociale să răspundă cererii reclamantului de modificare a programului de vizite, a fost pusă în aplicare cu întârziere considerabilă. Curtea a apreciat că autoritățile interne nu au acționat cu diligența excepțională cerută în acest tip de cauze și că nu șiau îndeplinit atribuțiile/obligații pozitive care decurg din articolul 8. din Convenție.
Este salutabilă inițiativa autorului proiectului de a interveni cu modificări în procedura de stabilire a programului de vizite, însă proiectul de lege nu oferă remedii pentru cazurile când, în cadrul procedurii de executare silită, copilul însuși se opune întrevederilor cu părintele/bunelul etc. În contextul expus, în Codul de executare lipsesc norme specifice ce ar permite amânarea/suspendarea executării silite pe cauzele vizând întrevederile cu minorul. Proiectul nu conține nici prevederi care, în cazul opunerii copilului de a interacționa/a se vedea cu unul dintre părinți/bunei, ar condiționa demararea unui program de armonizare a relațiilor de familie sau a unui program de întrevederi ale copilului cu adultul, asistate de un psiholog.
În contextul celor expuse, considerăm că proiectul de lege urmează a fi completat cu prevederi ce ar viza:
- reglementarea statutului procedural al copilului în procedurile judiciare și de executare, indicând asupra drepturilor procedurale si vârstei de la care acestea apar;
- reglementarea modului de realizare a și a reprezentării legale a copilului în cadrul procedurilor judiciare sau de executare silită, inclusiv a dreptului de a fi reprezentat de un avocat independent;
- reglementarea măsurilor de asigurare a acțiunii aplicate în litigiile privind stabilirea dreptului de vizită cu copilul;
- stabilirea competenței de examinare a litigiilor privind modificarea programului de întrevederi, de către aceeași instanță în cadrul aceluiași dosar, care a examinat inițial cauza;
- stabilirea rolului activ si constant al autorității tutelare în supravegherea și asistarea executorului judecătoresc, la desfășurarea procedurilor de executare specificate;
- stabilirea mecanismului de parcurgere a programelor de armonizare a relațiilor de familie în cazurile în care copilul și/sau adultul se opune executării programului de vizită, duratei acestora și autorității competente pentru realizarea lor;
- reglementarea dreptului executorului judecătoresc de a solicita instanței de judecată desemnarea unui specialist pentru consultarea atât a executorului judecătoresc, cât și a părților în cadrul procedurii de conciliere în astfel de dosare[6].
Experiența altor țări, cum ar fi Finlanda, ar putea oferi un model valoros în acest sens. Potrivit legislației Finlandei, hotărârile privind răspunderea părintească se execută conform prevederilor Legii de executare a hotărârilor privind încredințarea copilului și dreptul de vizită 619/1996. Trebuie să se solicite executarea în scris la judecătoria de la locul de reședință a copilului sau a părții adverse. La primirea cererii și a unei declarații de la cealaltă parte, instanța va desemna, de obicei, un mediator al comisiei de asistență socială care să se ocupe de caz. Mediatorul contactează părinții și discută problema cu aceștia și, dacă este posibil, cu copilul. De asemenea, mediatorul încearcă să organizeze o întâlnire comună cu ambii părinți. Mediatorul raportează apoi instanței, după care instanța se pronunță asupra cazului. De asemenea, instanța poate dispune ca copilul să fie examinat de un medic.
În Lituania, dacă debitorul nu execută decizia de transfer a copilului în termenul stabilit de instanța de judecată, executorul judecătoresc după evaluarea recomandărilor autorității pentru protecția drepturilor copilului, împreună cu reprezentantul poliției și psihologul, adoptă un ordin privind procedura de executare a hotărârii. Ordinul va conține toate măsurile și procedura de realizare a lor. În cazul în care debitorul nu îndeplinește actele prevăzute în ordin, executorul judecătoresc se va adresa instanței de judecată cu o cerere privind acordarea permisiunii de luare forțată a copilului. Transferul forțat al copilului va fi asigurat de reprezentanții poliției, care vor îndepărta toate obstacolele din calea executării hotărârii, iar reprezentanții autorității pentru apărarea drepturilor copilului vor prelua copilul și îl vor transfera creditorului. Dacă instanța de judecată va decide respingerea cererii executorului judecătoresc de autorizare a luării forțate a copilului, în conținutul actului judecătoresc se va preciza modul în care trebuie efectuat transferul copilului.
În al doilea rând, considerăm a fi prematură introducerea în legislație a noțiunii de alienare parentală, inclusiv din considerentul că la moment în Republica Moldova nu avem un cadrul normativ ce ar reglementa dreptul de liberă practică a psihologilor, care ar fi investiți cu dreptul de a evalua și consta prezența semnelor de alienare parentală.
Aanlizând propunerile de modificare a Legii ”cu privire la ieșirea şi intrarea în Republica Moldova, Nr. 269 din 09.11.1994 considerăm că este necesar ca acestea să fie revizuite și completate cu modificări a art. 63 din Codul Familie și a Tilului VI din Codul Familie. Or, obiectul Legii ”cu privire la ieșirea şi intrarea în Republica Moldova, Nr. 269 din 09.11.1994 este garantarea cetăţenilor Republicii Moldova, străinilor cu drept de ședere permanentă sau provizorie în Republica Moldova şi beneficiarilor de protecţie internaţională acordată de autorităţile competente ale Republicii Moldova dreptul de ieşire şi intrare în Republica Moldova, eliberare a actelor de ieşire şi intrare şi de soluţionare a litigiilor privind eliberarea acestor acte și nici de cum reglementarea relațiilor familiale cu elemente de extranietate.
Prin prisma celor expuse supra, solicităm să luați în considerare propunerile de îmbunătățire a proiectului de lege expuse în prezentul aviz, dar și argumentele expuse în Raportul de analiză a compatibilității legislației Republicii Moldova cu prevederile Convenției Consiliului Europei privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice, elaborat de Centrul de Drept al Femeilor, care poate fi consultat la următorul link: https://social.gov.md/wp-content/uploads/2024/07/RAPORT-de-compatibilitate-2024.iulie_.pdf .
[1] Raportul de evaluare a Strategiei Naționale de prevenire și combatere a violenței față de femei și a violenței în familie pentru anii 2018-2023, La Strada, 2023. Disponibil online:
[2] Publicat la 14 noiembrie 2023, www.coe.int/conventionviolence.
[3] Stratulat Gh., Ghid metodologic privind îmbunătățirea executării hotărârilor judecătorești ce se referă la determinarea domiciliului sau accesul la copii.
[4] Decizia CtEDO nr. 51051/15 din 5 martie 2019
[5] Decizie CtEDO nr. 42787/19 din 19 octombrie 2021
[6] Pentru mai multe detalii vă rugăm să consultați Ghidul metodologic privind îmbunătățirea executării hotărârilor judecătorești ce se referă la determinarea domiciliului sau accesul la copii.
